Vivaio Sud 2018. E se i bandi non fossero l'unica strada possibile? Competizione versus coprogrammazione.


Salerno, 20 settembre 2018

Relazione sul tema ideato e proposto nel Summit tra istituzioni e mondo associativo “Vivaio Sud” promosso da Mecenate 90 e Forum Terzo Settore:


"E se i bandi non fossero l'unica strada possibile? Competizione versus coprogrammazione"




                                                         
Autore: Mirko Marangione


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Introduzione
 La gioia, l’ottimismo ed il senso di onore che nascono in cuor nostro dal poter partecipare al summit “Vivaio Sud” 2018 sono sentimenti accompagnati da una importante responsabilità, ovvero, quella di trasformare la partecipazione in compartecipazione, l’operatività in cooperazione, il lavoro in collaborazione osservando con cura quanto si legge nel titolo del Summit e quanto abbiamo appreso in questi anni dal seguire con interesse l’operato dell’illustre Segretario Generale di Mecenate 90 Prof. Ledo Prato. Bisogna costruire innovazione, cultura e progresso partendo dal principio collettivistico ed espansivo piuttosto che da quello particolaristico e conservatore. Bisogna dare spazio alle idee e costruirle in progetti sostenibili. Bisogna essere umili ma anche molto preparati al mondo che si trasforma continuamente ed avere coraggio. Bisogna saper rivoluzionare il modo di interpretare le cose e assumersi anche la responsabilità di immaginare, progettare, concretizzare l’innovazione che si intende realizzare in un registro sostenibile.
In quest’ottica e filosofia l’associazione Le cose che vanno International è fiera ed orgogliosa di poter essere parte attiva di “Vivaio Sud”, magnifico incontro giunto alla sua quinta edizione grazie al lavoro congiunto di Forum Nazionale del Terzo Settore - di cui salutiamo vivamente i rappresentanti convenuti - e l’Associazione Mecenate 90 - di cui salutiamo con profonda stima il Segretario Generale Prof. Ledo Prato, l’ufficio di segreteria e l’Amministrazione tutta.
In tale documento si intende illustrare la nostra idea di erogazione e gestione dei fondi pubblici relativi al Terzo settore.

Il presente documento è stato redatto secondo ipotesi, dati e indicazioni formulate e fornite da Mirko Marangione alla luce delle informazioni note, della situazione in essere e di quanto poteva essere ragionevolmente supposto al momento della sua stesura. Si precisa che tali informazioni sono state assunte dai materiali redattori acriticamente, ovvero senza svolgere alcun controllo in merito alla correttezza, completezza e validazione dei dati e informazioni ricevute.

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Norme e Pareri:
Dpr 616/1977
Legge 328/2000 -  Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali
D.P.C.M. 30 marzo 2001
Legge costituzionale 3/2001 – Riforma del Titolo V
Decreto Legislativo 50/2016 art.151 – nuovo Codice degli appalti
Decreto Legislativo 117/2017 – Codice del Terzo settore
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Il “Bando” (ant. “Banno”) era in età antica un annuncio pubblico gridato da un messo, il banditore, per comunicare al popolo le decisioni della autorità. È ragionevole pensare che nel “Banno” antico, ovvero nello strillo al pubblico di una comunicazione di decisione dell’autorità, affondano le radici del contemporaneo “Bando di concorso pubblico”. Infatti un bando pubblico è un atto amministrativo con cui si invitano i soggetti in possesso di specifici requisiti a partecipare ad un concorso pubblico, ad una iniziativa prevista con legge e rivolta alla collettività.
Attraverso lo strumento del bando si scelgono i soggetti che ricoprono la posizione più marcatamente in linea con i requisiti in esso descritti e che, competendo fra loro, si propongono di realizzare quanto descritto nel bando stesso e di attivarsi per la realizzazione della attività in esso illustrata.

Per diversi decenni nel nostro Paese la Pubblica amministrazione si è avvalsa della collaborazione del Terzo settore nella realizzazione di un welfare e di una attività culturale e sociale più efficace.
Tuttavia come anzidetto le attività da fare erano previste in gran parte dalla pubblica amministrazione ed al Terzo settore restava la parte operativa o al più meramente consultiva. Spesso il Terzo settore risultava essere soltanto un operatore intermediario fra la società civile destinataria e la PA.
Il Dpr 616 del 1977 affidava ai comuni le competenze di gestione anche in ambito sociale e con la riforma del Titolo V (Legge Cost. 3/2001) si affidava il potere decisionale in materia di politiche sociali alle Regioni.
Il Legislatore con legge quadro 328/2000 ha introdotto nel nostro ordinamento lo strumento della co-progettazione. Il Governo ha conseguentemente emanato il D.P.C.M. 30 marzo 2001 il cui art. 6 prevede che “Le regioni adottano specifici indirizzi per regolamentare i rapporti tra comuni e soggetti del terzo settore nell'affidamento dei servizi alla persona di cui alla legge n. 328 del 2000 tenuto conto delle norme nazionali e comunitarie che disciplinano le procedure di affidamento dei servizi da parte della pubblica amministrazione”. Il successivo art. 7, inoltre, limita la co-progettazione a casi particolari: si stabilisce, infatti, che “Al fine di affrontare specifiche problematiche sociali, valorizzando e coinvolgendo attivamente i soggetti del terzo settore, i comuni possono indire istruttorie pubbliche per la co-progettazione di interventi innovativi e sperimentali su cui i soggetti del terzo settore esprimono disponibilità a collaborare con il comune per la realizzazione degli obiettivi”. In base a tali disposizioni, dunque, “i rapporti tra comuni e soggetti del terzo settore nell'affidamento dei servizi alla persona”, quali che ne siano le

forme, sono comunque soggetti alle “norme nazionali e comunitarie che disciplinano le procedure di affidamento dei servizi da parte della pubblica amministrazione”; inoltre, la co-progettazione è circoscritta ad “interventi innovativi e sperimentali”.
Lo strumento della co-programmazione è stato successivamente previsto nel nuovo codice del Terzo settore all’art. 55. Nel nuovo Codice del Terzo Settore si prevedono gli strumenti collaborativi della co-programmazione, co-progettazione e accreditamento, pur nel rispetto dei principi della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché delle norme che disciplinano specifici procedimenti ed in particolare di quelle relative alla programmazione sociale di zona.
Art. 55 Codice del terzo settore
1. In attuazione dei principi di sussidiarietà, cooperazione, efficacia, efficienza ed economicità, omogeneità,copertura finanziaria e patrimoniale, responsabilità ed unicità dell'amministrazione, autonomia organizzativa e regolamentare, le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nell'esercizio delle proprie funzioni di programmazione e organizzazione a livello territoriale degli interventi e dei servizi nei settori di attività di cui all'articolo 5, assicurano il coinvolgimento attivo degli enti del Terzo settore, attraverso forme di co-programmazione e co-progettazione e accreditamento, poste in essere nel rispetto dei principi della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonchè delle norme che disciplinano specifici procedimenti ed in particolare di quelle relative alla programmazione sociale di zona.
2. La co-programmazione è finalizzata all'individuazione, da parte della pubblica amministrazione procedente, dei bisogni da soddisfare, degli interventi a tal fine necessari, delle modalità di realizzazione degli stessi e delle risorse disponibili.
3. La co-progettazione è finalizzata alla definizione ed eventualmente alla realizzazione di specifici progetti di servizio o di intervento finalizzati a soddisfare bisogni definiti, alla luce degli strumenti di programmazione di cui comma 2.
4. Ai fini di cui al comma 3, l'individuazione degli enti del Terzo settore con cui attivare il partenariato avviene anche mediante forme di accreditamento nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità, partecipazione e parità di trattamento, previa definizione, da parte della pubblica amministrazione procedente, degli obiettivi generali e specifici dell'intervento, della durata e delle caratteristiche essenziali dello stesso nonché dei criteri e delle modalità per l'individuazione degli enti partner."


Il nuovo Codice apre quindi a pieno titolo a modelli alternativi alle procedure di gara basate sul principio competitivo e supera la norma limitativa dell’art. 7 del DPCM 30 marzo 2001, che restringeva l’ambito di applicazione di tali strumenti ai soli interventi sperimentali e innovativi.
Per i sociologi De Ambrogio e Guidetti coprogettare non è più semplicemente essere consultati ed esprimere la propria opinione ad un tavolo al fine di favorire decisioni che saranno poi prese da altri; coprogettare è assumersi onori e responsabilità alla stregua di un’impresa ed i suoi soci. Gli enti locali e i soggetti del privato sociale si trovano, infatti, ad agire in una cornice che supera il tradizionale rapporto committente-fornitore a favore di una relazione caratterizzata da partenariato e corresponsabilità.[1]
Un ulteriore riferimento normativo precedente alla riforma del Terzo settore è il terzo comma dell’art.151 del D.Lgs n. 50/2016 (nuovo Codice degli Appalti), che recita “3. Per assicurare la fruizione del patrimonio culturale della Nazione e favorire altresì la ricerca scientifica applicata alla tutela, il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo può attivare forme speciali di partenariato con enti e organismi pubblici e con soggetti privati, dirette a consentire il recupero, il restauro, la manutenzione programmata, la gestione, l'apertura alla pubblica fruizione e la valorizzazione di beni culturali immobili, attraverso procedure semplificate di individuazione del partner privato analoghe o ulteriori rispetto a quelle previste dal comma 1".
Questa modalità è estesa alle Amministrazioni pubbliche locali, d'intesa con il Mibac. Come recita la nota-circolare del 9 giugno 2016 dell’Ufficio Legislativo del Mibact le previsioni dell’articolo 151, comma 3, costituiscono una “norma aperta che potrà man mano riempirsi di contenuti applicativi specifici sulla base dell’esperienza e delle buone pratiche che potranno essere avviate e sperimentate “. [2]
 Superare lo strumento del bando per costruire i suddetti partenariati mediante gli strumenti della co-programmazione,co-progettazione, accreditamento nonostante siano nettamente più efficaci ed efficienti, non presentano poche difficoltà esegetiche.
Con nota prot. n. 59638 del 6 luglio 2018 l’ANAC ha rivolto al Consiglio di Stato richiesta di parere in ordine alla normativa applicabile agli affidamenti di servizi sociali, alla luce delle disposizioni del d.lgs. n. 50 del 2016, come modificato dal d.lgs. n. 56 del 2017, e del d.lgs. n. 117 del 2017.
La Commissione speciale del Consiglio di Stato, in data 26 luglio 2018 (numero affare 01382/2018) sintetizza l’opzione esegetica coltivata nel seguente modo:
“- le procedure di affidamento dei servizi sociali contemplate nel Codice del terzo settore (in particolare, accreditamento, co-progettazione e partenariato) sono estranee al Codice dei contratti pubblici ove prive di carattere selettivo, ovvero non tese all’affidamento del servizio, ovvero ancora ove il servizio sia prospetticamente svolto dall’affidatario in forma integralmente gratuita, intesa nel rigido senso specificato supra;
- le procedure di affidamento dei servizi sociali contemplate nel Codice del terzo settore (in particolare, accreditamento, co-progettazione e partenariato) sono, viceversa, soggette al Codice dei contratti pubblici, al fine di tutelare la concorrenza anche fra enti del terzo settore, ove il
servizio sia prospetticamente svolto dall’affidatario in forma onerosa, ricorrente in presenza anche di meri rimborsi spese forfettari e/o estesi a coprire in tutto od in parte il costo dei fattori di produzione; l’Amministrazione, inoltre, deve specificamente e puntualmente motivare il ricorso a tali modalità di affidamento, che, in quanto strutturalmente riservate ad enti non profit, de facto privano le imprese profit della possibilità di rendersi affidatarie del servizio.”[3]

Concludendo credo che questo Parere possa avere come effetto un giano bifronte: da un lato si erge ad argine di tali strumenti definendo alcuni limiti che le PA e gli enti non profit trovano nello stipulare tali approcci,
dall’altro garantisce che tali prassi virtuose presenti e crescenti in diverse regioni d’Italia non degenerino in modalità antigiuridiche.
Indubbiamente credo che la chiave del superamento della competizione sia nella condivisione del tavolo di programmazione e del tavolo di progettazione che possano costruirsi sulla base di precisi requisiti esprimibili in un preventivo bando pubblico di ricerca partners fermo restando gratuità della prestazione e motivazione del ricorso a tali strumenti da parte della amministrazione pubblica.

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   2.  Risorse pubbliche destinate al Terzo settore: dal bando pubblico alla deducibilità totale

Il sistema tributario italiano prevede numerose agevolazioni fiscali per i contribuenti che effettuano erogazioni liberali a favore di determinate categorie di enti di particolare rilevanza sociale, sia sotto forma di detrazioni d’imposta che come deduzioni dal reddito imponibile Irpef.
La differenza tra detrazioni e deduzioni è di natura sostanziale. Infatti, mentre gli oneri detraibili incidono (in percentuale) direttamente sull’imposta lorda, riducendo di fatto l’imposta dovuta dal contribuente, gli oneri deducibili sono spese che possono essere portate in diminuzione dal reddito complessivo rilevante ai fini Irpef, prima del calcolo dell’imposta. Pertanto, quest’ultima tipologia di spese, riducendo a monte il reddito imponibile, determina un beneficio pari all’aliquota massima raggiunta dal contribuente.
Detrazione e deduzione vengono applicate in base a degli specifici limiti in percentuale e in somme di denaro massime stabiliti dalla Legge.[4] D.L. n. 35/2005 e successive modificazioni (L. 80/2005), TUIR – Testo Unico delle Imposte sui Redditi).Erogazioni liberali possono essere costituite anche in cessioni gratuite di merce le quali non vengono considerate ai fini del calcolo del reddito d’impresa tassato con l’Ires o con l’Irpef.[5]
Tale solco tracciato da questa virtuosa legislazione liberale e democratica comporta una conseguenza molto positiva, ovvero, l’avvicinamento delle

imprese a temi di tipico interesse dell’ambito non profit, fermo restando il controllo oltre che la collaborazione della Pubblica amministrazione.
Tuttavia, ciò che rilevo in 3 anni e mezzo di attività associativa in posizione gestionale è che si potrebbe fare di più e determinare una vera e propria rivoluzione nel campo della spesa pubblica in ambito sociale, culturale e di welfare.
La rivoluzione che si intende descrivere in forma di idea consiste nel dare alle imprese la preziosa opportunità di destinare una parte delle loro entrate alle suddette erogazioni con la conseguenza di una deducibilità totale di codeste somme. Il limite principale della determinazione di tali somme da erogare dovrebbe consistere non già in una imposizione dall’alto (e dunque per legge) ma nella analisi svolta internamente all’Impresa valutando la sostenibilità dell’operazione in relazione al metodo economico e dunque alla copertura dei costi con i ricavi e all’autosufficienza economica. In relazione, inoltre, al programma di investimenti e di crescita dell’impresa stessa.
Il primo effetto che si otterrebbe per il soggetto profit è la diminuzione dell’ammontare del reddito complessivo rilevante ai fini Irpef e dunque una più vantaggiosa esposizione alla aliquota massima raggiunta.
Le somme donate andrebbero a confluire in attività svolte in partnership con organizzazioni non profit e PA in materie di difficile gestione da parte delle stesse amministrazioni pubbliche e corrispondenti alle politiche sociali, culturali, di welfare a diversi livelli territoriali.
Da un lato dunque si delinea lo Stato che rinuncia ad una buona parte delle tasse pagate dalle imprese, dall’altro si delineano le imprese, le organizzazioni non profit, gli enti pubblici e comunque anche le Pubbliche
amministrazioni in attività di co-programmazione e co-progettazione di iniziative affini al Terzo settore. In questo sistema di foraggiamento del Terzo settore (dal basso) si supererebbe in parte tanto il sistema del bando quanto lo strumento della Competizione.
Naturalmente non sarebbero contemplate le attività economiche estranee alle finalità del Terzo settore e non sarebbero contemplati i servizi erogabili anche da soggetti profit (per eventuale configurazione di concorrenza sleale).
Inoltre non sarebbe neanche possibile costruire enti non profit nell’alveo dei soggetti profit eroganti e dunque non sarebbe possibile che gli amministratori, soci, dirigenti e consulenti professionisti facciano parte dell’impresa profit erogante e dell’associazione non profit beneficiaria.
Per vedere in concreto se questa idea possa concretamente realizzarsi necessitano approfonditi studi non solo sulla fattibilità e sostenibilità a livello finanziario per l’erario dello Stato ma anche minuziosi studi giuridici per evitare antinomie nei confronti della normativa euro-unitaria e nazionale di derivazione euro-unitaria.

Salerno, 20/09/2018                                                      Mirko Marangione



[1]   Ugo De Ambrogio, Cecilia Guidetti “La co-progettazione La partnership tra pubblico e terzo settore” Carocci faber
[2] Il giornale delle fondazioni – www.ilgiornaledellefondazioni.com 
[3] Consiglio Di Stato, adunanza della Commissione Speciale 26 luglio 2018, numero affare 01382/2018

[4] D.L. n. 35/2005 e successive modificazioni, L. 80/2005, TUIR - Testo Unico delle Imposte sui Redditi

[5] D.lgs. n. 460/1997

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